О развитии в России внесудебных примирительных процедур по налоговым спорам мы беседуем с начальником Управления досудебного урегулирования споров ФНС России Еленой Владимировной Суворовой, много сделавшей для становления этой системы. 

 

- Елена Владимировна, по данным ФНС России, в последние годы уменьшается число налоговых споров, рассматриваемых в досудебном порядке и судами. Поставленные еще в 2008-2009 гг. цели достигнуты? 

 

- Главное достижение - это значительное уменьшение споров с налоговыми органами. После того как в 2009 г. была введена процедура обязательного досудебного обжалования, количество поступающих жалоб снизилось на 35%, число судебных споров с налоговыми органами сократилось почти в три раза. 

 

С 1 января 2014 года эта процедура распространена на все налоговые органы. В связи с чем в 2014 г. наблюдалось временное увеличение числа жалоб, но принятые налоговыми органами меры по предотвращению споров и повышению качества налогового администрирования помогли уменьшить количество жалоб в 2015 г. более чем  на 5% по сравнению с 2014 г. 

 

Безусловно, в свете меняющегося законодательства и расширения форм и методов взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками сложно полностью исключить жалобы на неправомерные действия (бездействие) должностных лиц и на акты ненормативного характера, но Служба продолжает работу в этом направлении. 

 

- Каковы сегодняшние задачи? 

 

- Основная задача - эффективное доведение правовой позиции Службы до налогоплательщиков, в том числе посредством имеющихся на сайте ФНС России онлайн - сервисов, а также дальнейшее развитие внесудебных примирительных процедур. 

 

Кроме того, с 2016 г. на подразделения досудебного урегулирования споров вышестоящих налоговых органов возложены функции по рассмотрению жалоб по спорам не только налоговым, но и связанным с государственной регистрацией юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, с процедурой проверки соблюдения требований к контрольно-кассовой технике, порядка и условий ее регистрации и применения. 

 

Сейчас наша задача - формирование единых принципов и подходов к объективному, полному и всестороннему рассмотрению таких жалоб. 

 

- Среди функций вашего управления - методологическое обеспечение работы налоговых органов по досудебному урегулированию споров. Какие вопросы возникают чаще  всего, есть ли решения по ним в общем доступе?

 

- Методологических вопросов возникает довольно много: применение кадастровой стоимости, порядок заявления имущественных налоговых вычетов, вопросы, связанные с вычетами по НДС, налогообложение при специальных налоговых режимах.

 

Очень важно, чтобы методологические подходы и практика толкования норм закона были едиными, понятными и прогнозируемыми для налогоплательщиков.  Поэтому так нужны унификация правовых подходов и доведение позиции Службы до территориальных налоговых органов и налогоплательщиков. 

 

По ряду спорных вопросов Федеральная налоговая служба направляет в территориальные органы свои рекомендации. Нашу позицию, согласованную с Минфином России, по наиболее актуальным проблемам правоприменительной практики все заинтересованные лица могут найти в информационном сервисе "Письма ФНС России, направленные в адрес территориальных налоговых органов". Сервис еженедельно пополняется разъяснениями методологии исчисления и уплаты налогов и сборов. 

 

Службой разработан и регулярно обновляется интерактивный сервис "Решения по жалобам", позволяющий ознакомиться с решениями вышестоящих органов, принятыми по результатам рассмотрения жалоб. Пользователи могут соотнести свою позицию с административным решением по аналогичному вопросу. Решения также размещаются в справочных правовых системах "КонсультантПлюс" и "Гарант". 

 

- Планирует ли ФНС России открыть доступ к решениям региональных управлений по апелляционным жалобам налогоплательщиков, как это сделано, например, в Картотеке арбитражных дел "Мой арбитр"?

 

- Сейчас в сервисе "Решения по жалобам" можно в свободном доступе посмотреть часто встречающиеся и наиболее значимые решения по налоговым спорам по жалобам (апелляционным жалобам), принятые как Федеральной налоговой службой, так и региональными управлениями. Там же размещены административные решения по спорам, возникающим в рамках реализации полномочий по государственной регистрации. 

 

Мы развиваем сервис с учетом мнения налогоплательщиков, неоднократно высказывавших свои предложения по публикации решений. С этого года решения будут публиковаться с номером и датой, с указанием конкретного управления по субъекту РФ, что позволит налогоплательщикам ссылаться на них. 

 

Решения будут публиковаться с кратким изложением фактических обстоятельств спора и правовых позиций налогоплательщика и налогового органа. Кроме того, с целью унификации подходов Служба предложит обратную связь: пользователь сможет сообщить о несовпадении подхода налогового органа в решении по его жалобе и позиции в решении, размещенном на сайте ФНС России. 

 

- Пользуются ли налогоплательщики правом обжаловать бездействие налогового органа. Какова практика?

 

- Возможность обжалования действия (бездействия) должностных лиц - важный и эффективный инструмент защиты прав налогоплательщиков. В 2015 г. такие жалобы составили около 16% от общего количества рассмотренных налоговыми органами. 

 

Налогоплательщик имеет право обратиться с жалобой в течение года с момента, когда узнал о нарушении своих прав. Такая жалоба рассматривается 15 дней. 

 

В 2015г. удовлетворено около 20% жалоб. Нередко причина обращения связана с невыдачей справок или каких-либо документов в предусмотренный законодательством о налогах и сборах срок. Часть таких жалоб обусловлена недостаточной информированностью заявителей о порядке применения норм закона. Мы принимаем меры, чтобы исправить ситуацию, и призываем налогоплательщиков больше интересоваться правоприменительной практикой  и пользоваться сервисами Службы. 

 

- Чтобы не допустить спора или урегулировать его как можно раньше, стороны должны раскрыться - представить больше информации. Охотно ли идут на это налогоплательщики или стараются до последнего не представлять всех документов?

 

- В ходе проверки налоговый орган должен проанализировать, сопоставить и оценить все документы и информацию, имеющие значение для формулирования выводов о правильности исчисления и уплаты налогов. Когда налогоплательщики в ходе проверок полно и оперативно раскрывают информацию о своей деятельности, об операциях, это позволяет устранить сомнения и избежать ряда налоговых претензий. 

 

Как показывает опыт, чаще уклоняются от представления сведений и документов недобросовестные лица, у которых есть причины предполагать, что по спорным операциям может быть сделан вывод о получении необоснованной налоговой выгоды. Их цель - затянуть представление документов до того момента, когда инспекция в рамках своих полномочий будет лишена возможности провести какие-либо контрольные мероприятия. 

 

- Есть ли жалобы по требованиям о представлении документов?

 

- В нашей практике возникают вопросы к порядку выставления требований, их содержанию, правомерности привлечения к ответственности за несвоевременное представление документов. Основные претензии налогоплательщиков сводятся к большому количеству запрашиваемых документов или неконкретным требованиям. Да, в материалах по жалобам встречаются требования, где не конкретизированы запрашиваемые документы. Это усложняет, а иногда делает невозможным их своевременное исполнение. Мы анализируем причины, по которым в адрес налогоплательщиков направляются такие требования, и принимаем меры, чтобы исключить подобные случаи в дальнейшем. Но хочется также видеть больше желания налогоплательщиков взаимодействовать с налоговыми органами до того, как возникли претензии. 

 

- Что можно посоветовать налогоплательщику в случаях, когда из требования не совсем ясно, какие именно документы запрашиваются, либо очевидно, что их объем очень большой?

 

-  Если возникла неясность в отношении перечня запрашиваемых документов, налогоплательщик может его уточнить, одновременно письменно уведомив налоговый орган о невозможности их представления в указанные сроки. При этом следует назвать причины, по которым документы не могут быть представлены вовремя, и обозначить период, в течение которого требование будет исполнено. 

 

Налоговый орган сможет выставить уточненное требование. Кроме того, на основании такого уведомления  руководитель (замруководителя) налогового органа вправе продлить  срок представления документов или отказать в продлении, о чем выносится отдельное решение.  При принятии решения учитываются причины, по которым налогоплательщик не может вовремя исполнить требование, объем документов, факт их частичной передачи, сроки в которые проверяемый может их представить. 

 

- Часто запрашиваются документы и пояснения по определенной хозяйственной операции, но потом оказывается, что в акте проверки  каких-либо претензий по этой операции не зафиксировано. Что это значит для налогоплательщика?

 

- В ходе проверки анализируется вся финансово-хозяйственная деятельность налогоплательщика. И вполне логично, что при выявлении искажений и противоречий в содержании исследуемых документов возникает необходимость в его пояснениях или истребовании у него дополнительных документов. 

 

В акте же налоговой проверки отражаются документально подтвержденные установленные по ее результатам факты нарушений законодательства о налогах и сборах. Таким образом, неотражение в акте проверки претензий или оценки в отношении какой-либо конкретной операции означает невыявление налоговых правонарушений. 

 

 - Будут ли собранные доказательства использованы в другой проверке?

 

- Представленные налогоплательщиком документы повторно не могут быть истребованы инспекцией при проведении камеральных или выездных проверок. Вместе с тем Налоговым кодексом РФ определено, что имеющиеся в налоговом органе материалы, касающиеся налогоплательщика, могут быть использованы в иных мероприятиях контроля, в том числе в отношении других налогоплательщиков. 

 

- Обратимся к ситуации, когда в акте проверки есть эпизод, влекущий доначисление налога, но при рассмотрении возражений на акт или апелляционной жалобы этот эпизод "снимается". На Ваш взгляд, должна ли инспекция в решении по проверке (жалобе) мотивировать свое действие? Обязан ли вышестоящий налоговый орган указать, какие именно доводы налогоплательщика признаны? 

 

- Возражения на акт проверки - один из способов защиты налогоплательщиком своих прав, позволяющий до вынесения решения по проверке высказать свое несогласие, привести дополнительные аргументы. Каждый изложенный в возражениях или заявленный при рассмотрении материалов проверки довод будет изучен и оценен контролирующим органом. Результаты оценки подлежат отражению в решении по проверке независимо от того, согласился налоговый орган с доводом или нет. Это требование закреплено в пункте 8 статьи 101 НК РФ. 

 

В аналогичном порядке излагаются решения по жалобам, так как целью досудебного урегулирования является объективное, обоснованное рассмотрение спора и устранение ошибок в дальнейшем. 

 

- Пример из практики: управление, отменяя решение инспекции в части, не пересчитало суммы налогов, пеней и штрафов, а направило этот акт в нижестоящий орган. Каков статус подобного решения?

 

- Вышестоящий налоговый орган, рассматривающий жалобу, в случае частичной отмены решения нижестоящего органа вправе самостоятельно пересчитать налоговые обязательства. Но в ряде ситуаций решение нижестоящего органа отменяется в отношении не какого-либо налога, а конкретной хозяйственной операции, сделки или контрагента - исходя из заявленных требований налогоплательщика. 

 

При отмене решения в части само поручение нижестоящему органы пересчитать налоговые обязательства не нарушает прав налогоплательщика. Это позволяет сделать перерасчет с учетом фактических обязательств налогоплательщика на текущую дату. 

 

При рассмотрении жалобы налогоплательщика вышестоящий налоговый орган не может ухудшить его положение посредством предъявления дополнительных налоговых платежей, которых нет в оспариваемом решении. Но он вправе дополнить  и (или) изменить приведенное в обжалуемом решении правовое основание доначислений, привести их в соответствие с учетом исправления арифметических ошибок. Например, речь может идти об исправлении итоговых показателей, которые не соответствуют предложенной в решении формуле или алгоритму расчета. Наша позиция аналогична той, что изложена в разъяснениях  ВАС РФ. 

 

Журнал "Налоговед" №7, июль 2016